Чем обусловлено деление нормативно правовых актов на различные виды
Концепция системы классификации правовых актов
29 сентября 1999 года
В разработке Предметного классификатора правовых актов принимали участие:
В Указе Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 966, утвердившем «Концепцию правовой информатизации России», главной целью правовой информатизации России провозглашено построение общенациональной правовой информационной системы. Вертикальная и горизонтальная интеграция имеющихся и вновь создаваемых в стране систем правовой информации различного уровня будет способствовать решению этой задачи.
Система классификации, представляющая законодательство в систематизированном обозримом виде, может быть использована в различных автоматизированных системах. Интеграция классификаторов по отдельным основаниям, образующих систему классификации, имеет большое значение в стандартизации формирования и ведения правовых информационных систем, усовершенствовании и упрощении процессов обмена информацией.
2. ОСНОВНЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ
2.1. Правовая информация
Система классификации призвана классифицировать документы или их части, в то время как саму информацию (в т.ч. нормы права), выраженную в этих документах, каждый пользователь системы будет усваивать самостоятельно.
2.2. Классификатор по отдельному основанию
Правовая информация может быть организована, упорядочена различными способами, зависящими от того, какое основание положено в основу классификации.
Право на существование имеют самые разные классификаторы, помогающие осуществлять наиболее полный и достоверный поиск информации. Каждый классификатор имеет большее или меньшее самостоятельное значение, но может быть использован как в отдельности, так и в совокупности с другими классификаторами.
В правовых информационных системах, как правило, используется несколько классификаторов по отдельным основаниям, предусмотрена возможность быстрого перехода от одного классификатора к другому, использование одновременно нескольких классификаторов в необходимых для поиска вариантах.
Классификатор строится путем деления объектов классификации на отдельные группы по установленному основному признаку. Признак, принимаемый за основной в процессе деления объектов классификации, можно назвать основанием классификации.
Термин классификатор в настоящей Концепции понимается в широком смысле, т.е. как любое средство организации и поиска правовой информации.
2.3. Предметный классификатор
По своей структуре или методу организации юридических понятий можно выделить 3 основных вида предметных классификаторов:
Алфавитный указатель предусматривает упорядочение по алфавиту множества юридических понятий, каждому из которых отводится только одно место, где собирается вся относящаяся к этому понятию информация независимо от аспекта, в котором данное юридическое понятие рассматривается, и употребляется в разных актах.
Фасетный классификатор предусматривает деление юридических понятий на независимые классификационные группировки (фасеты), в которые объекты классификации объединяются в соответствии с определенными свойствами этих объектов. Фасеты представляют собой основные характерные, как правило, устоявшиеся, категории понятий.
Иерархический классификатор предусматривает деление юридических понятий от общего к частному.
Исходя из целей настоящей работы и методики разработки предметного классификатора, авторы сочли на данном этапе наиболее целесообразным уделить основное внимание иерархическому предметному классификатору. В связи с этим далее в настоящей Концепции под предметным классификатором понимается именно иерархический предметный классификатор.
2.4. Полнотекстовое индексирование
Если рассматривать классификаторы как средства поиска правовой информации, с учетом также того, что в настоящей работе будут обсуждаться принципы построения именно поисковых систем, представляется необходимым ввести еще понятие полнотекстового индексирования.
Среди специалистов нет единого мнения, следует ли считать словари этого типа также классификаторами или нет. Однако для целей и задач настоящей работы нет необходимости уточнять этот вопрос; достаточно, что полнотекстовое индексирование как специальный поисковый инструмент существует и может быть использовано в тех же целях, что и классификаторы. Это важно для дальнейшего описания концепции классификации. Поэтому для простоты изложения, употребляя термин «классификаторы», мы включаем в него и этот поисковый инструмент.
2.5. Система классификации
Совокупность классификаторов по отдельным основаниям образует систему классификации правовой информации, которую можно определить как комплекс классификаторов по отдельным основаниям, используемых для поиска информации по одному или одновременно нескольким признакам в зависимости от цели поиска.
Значимость классификаторов, входящих в систему классификации, безусловно различна, и, как будет показано ниже, различные классификаторы удобны для решения различных задач.
3. НАЗНАЧЕНИЕ И ФУНКЦИИ СИСТЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ
Нынешний этап развития федерального законодательства России характеризуется увеличением числа разрозненных нормативных правовых актов, не согласованных с актами, принятыми ранее, отчасти противоречащих им или в какой-то части их дублирующих. Бурный процесс законотворчества делает массив действующего законодательства практически необозримым и поэтому плохо пригодным для применения без использования специальных технических средств.
Чтобы сделать законодательство понятным и доступным, необходимо навести в нем порядок, провести кардинальную расчистку, освободить законодательство от нормативных «завалов». Пересмотр действующего законодательства по любому конкретному вопросу должен начинаться с тщательного отбора всех нормативных правовых актов по данной проблеме, то есть с информационного поиска.
3.2. Использование системы классификации при систематизации законодательства
Поэтому создание научно обоснованной системы классификации должно предшествовать проведению всеобъемлющей систематизации законодательства.
Создаваемая с помощью классификации системность расположения имеющегося нормативного материала позволит определить оптимальный состав наиболее важных кодификационных актов, их соподчиненность и последовательность разработки и, в конечном счете, выработать программу законотворческой деятельности.
3.3. Роль системы классификации в процессе законотворчества
Роль системы классификации в процессе законотворчества заключается не только в выявлении пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять. Научно обоснованная система классификации оказывает влияние на особенности юридической техники при разработке проектов новых актов. Очень важно использование юридических терминов в их точном смысле, по возможности вкладывание в различных актах единого смысла в каждый термин для обеспечения его устойчивости и тем самым для единообразия понимания законодательства. Оценка существующих юридических терминов с помощью соответствующих классификаторов поможет законодателю в решении этой проблемы.
3.4. Использование системы классификации в правоприменительной деятельности
В правоприменительной деятельности можно выделить два основных типа задач, связанных с правовой информацией. При решении задач первого типа необходимо комплексно исследовать отдельный вопрос, выявить и проанализировать все относящиеся к нему акты и нормы. Такие задачи близки к тем, что решаются при систематизации законодательства. Однако большая часть задач, возникающих в процессе правоприменения, требует быстрого и эффективного поиска конкретного документа или его части, конкретного правового акта или даже конкретной правовой нормы. Эта особенность задач правоприменительной деятельности и определяет специфику работы специалистов в данной области (см. п. 5.1.3).
3.5. Основные требования к системе классификации
1) Удобство практического пользования отдельными классификаторами и системой классификации в целом.
Для предметного классификатора, имеющего самую сложную структуру по сравнению со всеми другими классификаторами, входящими в систему классификации, удобство и доступность для понимания заключается прежде всего в оптимальном количестве рубрик каждого уровня. В первую очередь это относится к верхнему, первому (базовому) уровню.
Пользователю одинаково сложно воспринимать как большое количество рубрик первого уровня, которое становится необозримым, так и небольшое, когда рубрики укрупнены настолько, что трудно определить, куда входит интересующий его объект классификации. Необходима «золотая середина» между примитивной простотой и наукообразной сложностью. Предметный классификатор должен иметь такое количество рубрик первого уровня, объективно соответствующих системе законодательства, какое обеспечивает его доступность пониманию пользователя и удобность поиска.
2) Соответствие системы классификации действующему законодательству.
3) Относительная стабильность системы классификации.
Несмотря на продолжающееся обновление российского законодательства, можно говорить об относительной его стабильности. В его основе лежат федеральные кодексы (в их числе уже приняты новые Гражданский, Семейный, Арбитражный процессуальный, Таможенный, Уголовный, Лесной, Водный кодексы) и ряд крупных федеральных законов, являющихся кодифицированными актами. Поскольку система классификации отражает систему законодательства, она также должна быть относительно стабильной.
3.6. Стандарты в области классификации правовых актов
Для того, чтобы обеспечить устойчивость системы классификации правовых актов, целесообразно ввести определенные стандарты в области их классификации. Естественно, что в качестве стандартов может быть избрана наиболее стабильная и общепризнанная часть системы классификации.
При таком подходе детальная доработка предметного классификатора на более низких уровнях будет прерогативой отдельных разработчиков в субъектах Федерации, ведомствах и независимых фирмах. Более того, разработчики сами будут принимать решение об использовании в своих системах нескольких предметных классификаторов.
Первый этап. Непосредственная разработка стандарта классификации. Обязательно необходимо широкое обсуждение среди специалистов с организацией соответствующих публикаций и проведением специальных семинаров.
Третий этап. Утверждение нового стандарта.
Очевидно, что такая процедура займет определенное время, но только такой серьезный подход к проблеме, по мнению авторов, может позволить достичь реальных результатов.
Отметим, что введение стандартов в остальных типах классификаторов (иных, чем иерархический предметный) не представляется оправданным. Для классификаторов, где основанием классификации являются реквизиты документов, а также для полнотекстового поиска это не требуется в силу очевидности правил организации поиска. Для алфавитных и фасетных классификаторов ввод стандартов является значительно более трудной задачей в силу того, что соответствующие словари существенно более объемны и, как показала российская практика, менее стабильны.
4. ИНФОРМАЦИОННЫЙ МАССИВ, ПОДЛЕЖАЩИЙ КЛАССИФИКАЦИИ
4.1. Основные группы актов, подлежащие классификации
Система классификации строится так, чтобы максимально учитывать все правовые акты, как нормативные, так и индивидуальные, в том числе судебные решения, а также международные и внутригосударственные договоры. В принципе не исключается возможность использовать эту систему классификации (конечно, только некоторые входящие в нее классификаторы, в первую очередь предметный) и для учета определенных положений научной доктрины.
4.1.1.1. Нормативные правовые акты
Нормативные акты характеризуются многообразием в зависимости от вида регулируемых общественных отношений, методов воздействия на эти отношения, органов, принявших акты, формы актов, их юридической силы. В информационных правовых системах необходимо учитывать весь нормативный массив в его многообразии: законы и подзаконные акты, включая акты министерств и ведомств.
Учету подлежат не только нормативные акты, принятые уже в Российской Федерации, но и акты Совета Министров СССР и РСФСР, законы и постановления Съезда народных депутатов СССР и РСФСР, Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие силу, а также декреты и постановления СНК РСФСР, СНК СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР, если они действуют до сих пор.
В существующие информационные правовые системы входит большое число ведомственных нормативных актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, а также подлежащих регистрации, но фактически тем не менее не зарегистрированных. Информация о таких актах необходима пользователям.
Представляется вполне возможным введение в систему классификации без дополнительных сложностей рубрик, отражающих и акты, не имеющие общего нормативного значения, при условии, что это не окажет влияния на общую концепцию системы классификации.
Такая полнота позволит в дальнейшем достичь единообразия в классификации правовых актов для разных потребностей.
4.1.1.3. Договоры публичного права
Из правовых актов в особую группу выделяются договоры публичного права, которые, в свою очередь, можно разделить на международные и внутригосударственные.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Среди внутригосударственных договоров важное значение имеют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4.1.1.4. Судебная практика
В информационный массив, подлежащий классификации, входят и акты судебной практики:
4.1.2. Научная доктрина
Представляется в принципе возможным, чтобы система классификации, отражающая объективно существующую систему права и законодательства, позволяла бы в определенной (но, разумеется, не исчерпывающей) мере учитывать и научную доктрину (теоретические работы, комментарии законодательства, комментарии юридической практики и т.д.). Работу в этом направлении целесообразно начинать с создания библиографической базы данных, отражающей научную доктрину. После накопления библиографического материала появится возможность для создания информационного массива, включающего в себя положения, более широко отражающие научную доктрину (например, высказанные в литературе предложения о совершенствовании действующего законодательства).
4.2. Единица классификации
Для осуществления точного поиска правовой информации по определенному вопросу нормативный акт должен классифицироваться (рубрицироваться) не только в целом, но и по нормативным частям, из которых он состоит. Это становится особенно необходимым с увеличением в российском законодательстве количества комплексных актов, содержащих нормы разных отраслей права.
При этом очень важно правильно выбрать единицу классификации.
В связи с тем, что норму права далеко не всегда можно выделить как отдельную, целостную единицу текста, представляется целесообразным за единицу классификации принять структурную единицу акта. При таком подходе не будет «потеряна» ни одна содержательная часть акта, каждая найдет свою «нишу» в классификаторе.
Нормативные правовые акты в зависимости от вида акта, как правило, структурированы по-разному, что видно из следующей таблицы соответствия основным видам нормативных актов определенных структурных единиц.
Конституция, кодексы, законы, иные акты
Разделы, главы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы
Указы, постановления, положения, приказы
Пункты, подпункты, абзацы
Наиболее целесообразным является такой подход: рубрицируются структурные единицы, носящие нормативный характер и имеющие четко очерченные границы, обозначения (статьи, пункты, подпункты). Часть статьи или абзац рубрицируются лишь в отдельных случаях, когда содержат отдельное нормативное положение, не связанное с предыдущей или последующей частью статьи или с предыдущим или последующим абзацем.
5. ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ. ОСОБЕННОСТИ
ВОСПРИЯТИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМИ СИСТЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ
Система классификации правовых актов строится так, что может быть использована различными категориями пользователей, среди которых можно выделить пользователей с юридическим образованием, пользователей, не имеющих юридического образования, но постоянно работающих с правовой информацией, и пользователей, не имеющих юридического образования, нерегулярно, эпизодически обращающихся к правовой информации.
Внутри каждой из этих категорий пользователей возможно более дробное деление.
5.1. Пользователи с юридическим образованием
5.1.1. Специалисты по систематизации законодательства
Специфика работы в данной области рассматривалась в п. 3.2.
Юристам, занимающимся систематизацией законодательства, важно сформировать полный перечень правовых актов и весь массив норм по исследуемой проблеме и определить их взаимосвязи друг с другом и другими актами и нормами, а также их место в системе законодательства. Для решения этих задач более всего приспособлен предметный классификатор.
Остальные классификаторы имеют вспомогательное значение.
5.1.2. Специалисты, занятые законопроектной деятельностью
Особенности применения системы классификации в данной области рассматривались в п. 3.3.
Специалистам, занимающимся законопроектной работой, важно выявить пробелы в законодательстве, определить, какие нормативные акты требуется разрабатывать в первую очередь, определить место, какое займут проекты актов в системе законодательства. Именно предметный классификатор, прежде всего, помогает в решении этой задачи.
Вместе с тем анализ существующего массива, экспертиза проектов на соответствие действующему законодательству определяют необходимость в активном использовании всего комплекса поисковых инструментов.
5.1.3. Специалисты, занятые правоприменительной деятельностью
Вместе с тем в силу того, что многие практические задачи не предполагают глубокого анализа какой-то определенной проблемы, а требуют быстрого и точного поиска одного конкретного документа, в правоприменительной деятельности существенную роль в получении информации играет именно комплекс поисковых инструментов, включающий и полнотекстовый поиск, и поиск по отдельным реквизитам.
5.2. Пользователи, не имеющие юридического образования,
постоянно работающие с правовой информацией
5.3. Пользователи, не имеющие юридического образования,
нерегулярно обращающиеся к правовой информации
Практически не применяют предметный классификатор пользователи, не имеющие юридического образования и работающие с правовой информацией нерегулярно. При поиске ответа на возникший вопрос они предпочитают использовать классификаторы, имеющие линейную структуру, так как именно такой поиск им понятен. Чаще всего осуществление такого поиска заканчивается обращением за помощью к специалистам из перечисленных выше групп.
При этом каждая группа пользователей может выбрать наиболее удобный классификатор (группу классификаторов), отвечающий цели поиска и соответствующий уровню квалификации пользователя.
6. ОСНОВАНИЯ КЛАССИФИКАЦИИ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Ниже кратко характеризуются наиболее значимые основания классификации правовой информации, играющие важную роль в системе классификации правовых актов.
6.1. Классификация по органу, принявшему акт
По данному основанию правовые акты можно подразделить на четыре большие группы: федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления и акты международных организаций.
Федеральные акты можно подразделить на:
Акты субъектов Российской Федерации можно подразделить на:
Акты органов местного самоуправления подразделяются на:
Акты международных организаций можно подразделить на:
Органы, принимающие акты, могут быть перечислены в алфавитном порядке в словаре, который появляется при выборе указанного поля, либо информационный массив может быть разделен на четыре иерархические группы: «федеральные правовые акты», «правовые акты субъектов Российской Федерации», «правовые акты органов местного самоуправления» и «акты международных организаций», которые в свою очередь подразделяются на соответствующие подрубрики.
6.2. Классификация по форме (виду) акта
Акты одного и того же органа могут быть подготовлены в разной форме. Закон может существовать в форме основ законодательства, кодекса, закона. Ведомственные акты издаются в форме приказов, положений, инструкций, писем и т.д.
Классификация по форме акта имеет линейную структуру. С помощью словаря, в котором перечисляются все виды и формы актов, можно выделить информационный массив, состоящий из актов одного или нескольких видов.
6.3. Классификация по типу акта
В связи с тем, что в настоящее время круг правовых актов, для которых требуется юридическая классификация, существенно расширяется (в разделе 4 описаны различные группы правовых актов), представляется разумным использовать классификацию актов по следующим типам:
При создании, например, комплексных компьютерных систем по широкому кругу актов данное деление информационных массивов абсолютно необходимо для того, чтобы при поиске не происходило смешения различных типов документов. Очень часто на практике происходит смешение оснований классификации, когда деление по типу акта включается в предметный указатель, что неверно. Поэтому более правильно при создании комплексных систем использовать и это основание классификации.
В изданиях и системах с набором однотипных актов деление по этому классификационному основанию не требуется.
6.4. Классификация по хронологии (по времени принятия акта)
Акты располагаются по дате их принятия. Данное основание классификации может быть использовано как дополнительный классификационный признак при формировании информационного массива по другим основаниям классификации.
Хронологический принцип реализуется с помощью поискового поля «дата принятия акта», который позволяет расположить все акты, образующие информационный массив, в хронологическом порядке; выделить акты, принятые за определенный период времени; сформировать информационный массив актов, принятых до или после определенной даты; найти конкретный акт по дате его принятия.
Использование этого основания классификации требует определенности в отношении того, что следует считать датой принятия акта.
Как основание для отдельных классификаторов можно использовать дату подписания законов Президентом Российской Федерации, а также дату регистрации ведомственных актов в Министерстве юстиции Российской Федерации, т.к. эти даты имеют существенное практическое значение.
6.5. Классификация по номеру акта
Акты одного органа можно классифицировать по номеру, присвоенному акту при его принятии. Для актов, подлежащих государственной регистрации, можно также предусмотреть возможность включения в систему классификации, наряду с классификатором, имеющим основанием деления информационного массива номер принятия (издания) акта, и классификатор, имеющий основанием деления номер государственной регистрации акта.
6.6. Классификация по предмету регулирования
В основе подавляющего большинства существующих и существовавших в прошлом систематизаций (как официальных, так и неофициальных) правовых актов и, соответственно, тех классификаторов, на которых этих систематизации основаны, лежит предмет правового регулирования. Но для того, чтобы решить, в какой мере надо и можно следовать по этому пути при разработке общеправового классификатора, необходимо точно определить, что следует понимать под предметом правового регулирования.
Не отвечает задачам всеобъемлющего правового классификатора и систематизация нормативных актов такому предметному критерию как «тема» акта, т.е. по тематическому признаку (тематическая классификация).
Подавляющее большинство нормативных актов и содержащихся в них правовых норм посвящено регулированию отношений, связанных с определенными объектами материального мира (земля, воды, леса, здания, квартиры, валютные ценности и т.п.), либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, изобретательство и т.д.), либо с определенными функциями власти или сферами управления (бюджет, оборона страны, охрана государственных границ, таможенный режим и т.п.). Такие нормативные акты как бы имеют «тему», которой они посвящены.
Тематическая классификация, как бы ни была она удобна, в особенности для пользователей, не имеющих юридического образования, в чистом виде может быть использована, как правило, для систематизации лишь ограниченных нормативных массивов (например, актов определенного министерства или одного органа местного самоуправления).
Данное основание классификации отражает как горизонтальную, так и вертикальную структуру законодательства и содержание актов, составляющих информационный массив. Оно имеет наиболее важное значение при осуществлении информационного поиска, поскольку позволяет охватить весь массив нормативных актов целиком. При этом, что крайне важно, классификация всегда происходит по содержательному, а не формальному признаку. Поисковый признак «предмет» имеет сложную иерархическую структуру, состоящую из системы юридических понятий, отражающих содержание актов, образующих информационный массив. Этот поисковый признак в наибольшей степени отвечает потребностям пользователя, за фигурой которого в действительности скрываются разные категории пользователей.
Разработка предметного классификатора является основной целью данной работы. Более подробно он будет рассмотрен в следующей главе. Как уже было сказано выше, под предметным классификатором понимается иерархический предметный классификатор. Вопрос об использовании в конкретной системе алфавитных и фасетных классификаторов решается разработчиками каждой системы самостоятельно.
6.7. Полнотекстовый поиск
Таким образом, подчеркнем это еще раз, в настоящее время обсуждение современной системы классификации правовых актов невозможно проводить без учета возможностей данного вида поиска.
7. СТРУКТУРА ПРЕДМЕТНОГО КЛАССИФИКАТОРА
В данном разделе рассматриваются основные требования, которым должен удовлетворять предметный классификатор.
7.1. Согласованность схемы предметного классификатора
со схемой Свода законов Российской Федерации
Вместе с тем, несмотря на некоторые различия, принципиальная и основная по объему часть системы классификации правовых актов и схема Свода законов могут и должны быть согласованы. Это означает, что должно быть установлено максимально возможное соответствие между близкими по содержанию рубриками классификатора и разделами схемы Свода.
7.2. Роль и место кодексов и других кодификационных актов в структуре классификатора
В последние годы расширяется практика создания комплексных кодификационных актов, являющихся организующим и стабилизирующим фактором для соответствующего комплексного массива («комплексной отрасли») законодательства. Строение (систему) комплексных кодификационных актов также необходимо учесть в структуре предметного классификатора.
7.3. Учет законодательства субъектов Российской Федерации
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, а также законы и иные правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации правовое регулирование осуществляется субъектами Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут развивать положения федеральных законов, детально регламентировать правоотношения, урегулированные федеральным законодательством, либо быть вполне самостоятельными по своему содержанию.
7.4. Учет динамики развития законодательства
Поскольку российское законодательство находится в стадии обновления и совершенствования, особенно важно при создании классификатора учитывать динамику его развития.
Учет динамики развития законодательства реализуется по четырем основным направлениям:
2. введение понятий, отражающих перспективные направления законодательства (например, в последнее время получил широкое распространение термин «экологическая безопасность», который употребляется в действующем законодательстве, законопроектах, международных договорах);
3. учет получивших признание научных концепций развития отрасли законодательства (проведению систематизации законодательства, в частности в форме кодификации, обычно предшествует создание научной концепции развития отрасли законодательства, что также целесообразно учесть в структуре классификатора);
4. учет международного и иностранного опыта развития законодательства.
7.5. Дублирование понятий
Процесс взаимопроникновения смежных отраслей права и создание комплексных массивов нормативных актов неизбежно приводит к возрастанию вероятности создания классификатора с многократным дублированием рубрик. Это выражается в том, что указателей (ссылок) на одну и ту же классификационную единицу (структурную часть документа) может быть несколько и они будут находиться в различных разделах классификатора.
Но гражданское законодательство, имея довольно мощную отраслевую основу в виде Гражданского кодекса и постепенно «нарастающих» на него отраслевых законов (об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о банкротстве, об ипотеке и др.), в то же время в значительной части рассредоточено по комплексным актам, где тесно переплетено с нормами других отраслей законодательства, главным образом административного.
Таким образом, определенное дублирование рубрик в предметном классификаторе неизбежно, но структура классификатора должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивать отнесение каждого документа к минимально необходимому числу рубрик.
Другими словами, при создании классификатора авторы руководствовались принципом минимизации дублирования рубрик, который обусловлен дублированием как объективной необходимостью.
Технологически эта проблема во многом решается за счет введения аппарата ссылок между различными рубриками.
Аппарат ссылок отражает перекрестные связи между ветвями классификационного дерева, способствует уточнению и разграничению содержания рубрик. Ссылка представляет собой неотъемлемую часть рубрики, без которой невозможно полное понимание структуры классификатора.
Целесообразно использовать ссылки «см. также», «см.».
Ссылка «см.» содержит наименование понятия, не находящего отражения в данной рубрике, и одновременно указывает его место в классификаторе. Эта ссылка адресует пользователя классификатора от предполагаемого им местонахождения понятия к фактическому, принятому в классификаторе. Необходимость в таких ссылках возникает тогда, когда понятия, относящиеся к одному правовому институту, оказываются разнесены в рубрики, которые не стоят рядом друг с другом, что может вызвать трудности при поиске по классификатору.
7.7. Иерархическое строение классификатора
В структуре понятий внутри раздела действует принцип исчерпания: при необходимости наличия нескольких уровней рубрик каждая рубрика верхнего уровня должна исчерпываться рубриками более низкого уровня. При невозможности (или отсутствии необходимости) перечислить в рубриках низшего уровня отдельно все понятия, входящие в рубрику более высокого уровня, можно использовать рубрику, объединяющую все оставшиеся понятия. Эта рубрика имеет название «Прочие. » или «Иные вопросы. «.
В каждой отрасли законодательства имеются акты, регулирующие общие вопросы данной отрасли. Соответствующий раздел должен иметь подрубрику «Общие вопросы», но при условии, что, кроме этой подрубрики, имеются и другие подрубрики. В эту подрубрику помещаются основополагающие акты, а также акты, имеющие отношение ко всему содержанию раздела. Иерархическое строение классификатора может быть абстрактно отражено следующим образом:
7.8. Глубина классификатора
7.9. Стабильность и изменчивость классификатора
Как уже отмечалось выше (п. 3.5), основная, принципиальная структура классификатора должна быть стабильна и неизменна в течение достаточно длительного времени. Вместе с тем постоянное развитие и расширение массива правовых актов неизбежно ведет к корректировкам предметного классификатора. При правильном подходе к построению предметного классификатора эти корректировки должны касаться в основном рубрик нижних уровней.
Для того, чтобы технически предусмотреть возможности изменений, при создании классификатора необходимо на каждом уровне предусматривать резервные позиции, что позволит вводить в классификатор новые рубрики, не меняя индексы. Номера индексов должны присваиваться не подряд, а с пропусками. Новые понятия при этом включаются как подчиненные, что не приводит к нарушению иерархии.
При такой структуре классификатора появляется возможность реализовать принцип учета развития законодательства.
Структура классификатора должна представлять собой компромисс между стабильностью и изменчивостью. Стабильность должна повышаться от нижних уровней к верхним, изменчивость проявляться в возможности внесения изменений с целью совершенствования классификатора.
Предметный классификатор правовых актов Российской Федерации, разработанный с учетом рассмотренных в данном разделе основных требований, приведен в Приложении к настоящей Концепции.
8. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ РУБРИК
ПРЕДМЕТНОГО КЛАССИФИКАТОРА
Необходимостью обеспечить простоту использования классификатора объясняется намеренное ограничение числа рубрик верхних уровней, отдельные отступления от логической схемы его построения.
Порядок расположения рубрик верхнего уровня, на первый взгляд, может показаться произвольным, однако следует подчеркнуть, что структура классификатора имеет свою внутреннюю логику построения, а именно: она основана на крупных блоках, имеющих первостепенное значение в жизни общества:
Выделение самостоятельного раздела 12 «Информация и информатизация» объясняется перспективностью развития данного массива актов и их первостепенным, увеличивающимся значением в жизни общества и каждого отдельного гражданина.
Именно такой подход к формированию рубрик первого уровня, на взгляд авторов, обеспечивает проведение эффективного поиска нужной пользователю информации.
Небольшое количество рубрик первого уровня (20) и достаточная точность их наименований делают классификатор хорошо обозримым и доступным пониманию и даже запоминанию различными группами пользователей.
Второй отправной точкой при формировании рубрик верхнего уровня послужило стремление к соответствию с проектом схемы Свода законов Российской Федерации. Несмотря на разное назначение (см. п. 7.1), разделы Свода законов и разделы классификатора, на взгляд авторов, должны если не совпадать полностью, то быть как можно ближе друг к другу. Это объясняется тем, что объект систематизации и классификации один, но различается объемом (классифицируется правовой массив, который включает в себя, кроме нормативных правовых актов, и иные правовые акты). Если проанализировать соответствие разделов классификатора правовых актов разделам Свода законов, то можно сделать следующий вывод.
Схема Свода законов содержит большее число рубрик, так как не преследует в качестве основной цель простоты использования и максимального удобства для пользователя, которое выражается, в частности, в хорошей обозримости рубрик верхнего уровня. Но следует отметить, что логика построения разделов Свода законов и разделов классификатора во многом совпадают.
В построении рубрик верхнего уровня имеются отдельные логическое отступления, которые неизбежны при учете наполнения классификатора в дальнейшем конкретным правовым материалом.
2. При решении вопроса о наименовании разделов классификатора, охватывающих отрасли законодательства, соответствующие отраслям права, авторы исходили из того, что в гражданском и уголовном законодательстве существует большое количество абстрактных норм, которые невозможно распределить по предметным рубрикам, в связи с чем именно эти разделы имеют в своем наименовании слово «право», при выборе наименования остальных разделов авторы отталкивались от предмета регулирования, а не от соответствующей отрасли права.
На этом основано включение в раздел 3 («Гражданское право») подраздела 3.12.16 («Страхование»). Подразумевается, что в этот подраздел будут включены все акты, относящиеся к соответствующей области законодательства, что значительно облегчит их рубрикацию и поиск.
4. Необходимо отметить, что в представленной структуре классификатора есть и некоторые спорные решения, которые могут быть уточнены в ходе практической рубрикации достаточно широкого спектра правовых актов.
9. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕДМЕТНОГО КЛАССИФИКАТОРА В ЭЛЕКТРОННОМ И ПЕЧАТНОМ ВИДЕ
Предлагаемая система классификации адаптирована к существующим формам публикации правовых актов.
9.1. Специализированные компьютерные системы
9.2. Архивы и картотеки
Представляются неизбежными некоторые изменения в организации работы и методике использования систем классификации в архивах и картотеках. Несомненно, более эффективно и удобно сочетать хранение бумажных копий актов с электронной поисковой картотекой. В таком варианте по сути одновременно с архивом ведется специальная компьютерная база данных, где реализованы все возможности системы классификации, а одно из полей указывает физический адрес документа (шкаф, полку и т.п.). Это не означает, что традиционные технологии картотек на бумаге немедленно отомрут или должны быть запрещены: они используются там, где имеются специалисты по их ведению. Но сегодня ни у кого не вызывает сомнения, что эффективность поиска на основе компьютерных технологий и с помощью указателей на бумажных карточках несопоставимы по порядку.
9.3. Хронологические и тематические печатные издания
Методики использования системы классификации правовых актов в различных типах печатных изданий в принципе уже сложились и не требуют новых разработок. Предлагаемая концепция полностью реализуема на основе существующей практики.
Следует отметить только один достаточно важный аспект, который надо учесть при публикациях. Будет очень полезно, если и в хронологических, и в тематических печатных изданиях будут указаны индексы документов и их частей согласно предметному классификатору.
В настоящей работе сформулированы основные положения новой концепции классификации правовых актов. Нельзя утверждать, что все представленное в данном материале впервые разработано авторами. Скорее, можно сказать, что предлагаемая концепция в значительной части построена на основе всего предшествующего опыта с учетом современных требований.
В заключение авторы хотели бы поблагодарить многочисленных коллег, специалистов, интересующихся проблемами классификации, обсуждения с которыми существенно помогли в разработке настоящей Концепции.