Чем обосновывается существование так называемых скрытых подразумеваемых полномочий президента
Чем обосновывается существование так называемых скрытых подразумеваемых полномочий президента
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Судебная практика – это совокупность решений судов (в первую очередь высших) по различным категориям дел, играет роль вспомогательного источника права, восполняя пробелы, существующие в законодательстве.
ПРАВА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Люди практически каждый день покупают какие-либо товары и услуги, но не всегда эти покупки оказываются надлежащего качества. Рассказываем, как защитить свои права, если покупка оказалась плохого качества, и вернуть свои деньги.
Под полномочиями обычно понимается официально предоставленное комунибудь право какой-либо деятельности, ведения дел.1 Отечественные правоведы по-разному смотрят на классификацию полномочий президента. Так, например, Краснов Михаил Александрович выделяет следующие полномочия по форме юридического закрепления правовых возможностей2 : конституционные, имплицитные, скрытые, законодательные. Под «скрытыми» полномочиями Краснов понимает полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий.
Специальным видом скрытых полномочий выступают имплицитные полномочия, то есть, неявные, непубличные полномочия. Специфика имплицитных полномочий при этом такова, что не всегда можно оценить законность их использования. Дело в том, что имплицитные полномочия реализуются не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном в поручениях как письменных, так и устных, резолюциях на документах, устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах. На наш взгляд, имплицитные полномочия не могут выступать не только самостоятельным видом полномочий, но и входить в состав скрытых, поскольку сама природа их не позволяет относить к полномочиям. Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике. В тексте самого постановления не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке.
необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимо и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение закона на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества в них представителей, не разделяющих политику Бориса Николаевича Ельцина, предсказать было сложно.
Стране нужны были оперативные решения текущих социальноэкономических вопросов, и Борис Николаевич Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности.1 Становление же института скрытых полномочий президента в Америке происходило много раньше американская Конституция, вступившая в силу 28 июля 1788 г., установила, что исполнительная власть в стране вверяется президенту. Следуя структуре ст. I, где отображены полномочия конгресса, ст. II перечисляет конституционные права президента, которые являются «примерными» и не носят исключительный характер.
Принято считать, что в состав привилегии исполнительной власти включены два конвенционных права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, по которому он может отказать конгрессу в его требовании представить информацию и документацию, касающуюся самого процесса принятия решений исполнительной властью. Вовторых, сотрудники исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут быть обязаны свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве президента. В соответствии с меморандумом Президента Рейгана, изданном в 1982 г., привилегия используется как чрезвычайное полномочие только в тех случаях, когда раскрытие информации по запросам конгресса может подорвать национальную безопасность страны, нарушить порядок ведения переговоров или выйти за рамки компетенции парламента. Поставил под угрозу конституционное благосостояние знаменитый «Уотергейтский скандал» 1974 г., когда Президент Р. Никсон отказался предоставить расследовательскому подкомитету сената магнитофонные записи прослушивающих устройств, заявляя, что он осуществляет абсолютную привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность его консультаций с кабинетом, а также защитить исполнительную власть от вторжения законодательной ветви.
Правомерность подразумеваемых полномочий президента в США остается дискуссионной. Глава исполнительной власти может сделать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом. Слияние в одной выборной должности достоинств короля и власти премьер-министра указывает на то, что государственное управление в США приближено к форме «конституционной диктатуры», допуская наличие подразумеваемых прав. Из всего вышесказанного мы можем сделать вывод о том, что политические и правовое процессы оказали влияние на становление института «скрытых» полномочий. Из-за того, что в России институт президентства еще молод, необходимость данного института еще до конца не познана потому, что современное российское общество связывает институт президента с личностью, которая занимает этот пост, а не с нормами, прописанными в Конституции.
В США, в стране с традиционной системой президентства, личность президента не так важна, как важны права и запреты, установленные для него Конституцией, законодательством, судом, конгрессом. Но существует другая проблема ни в США, ни в России не выявлены четкие границы власти президента, и поэтому появление новых конфликтов неизбежно.
Единственно, ясно следующее, что доктрина подразумеваемых полномочий президента неразрывно связана с его статусом гаранта Конституции и призвана к обеспечению конституционных положений таким образом, при котором все органы государственной власти могут выполнять задачи в пределах своей компетенции. И мы видим путь урегулирования возможных конфликтов в нормативном оформлении уже выявленных «скрытых» полномочий президента и в формировании такой законодательной базы, которая бы исключала неясность в разграничении полномочий Президента и трех ветвей власти.
Скрытые полномочия Президента РФ
Автор Жанат Султанович Тлеубаев — аспирант кафедры теории государства и права и конституционного
права Челябинского государственного университета.
Опубликовано в Вестнике Челябинского государственного университета. Серия Право № 27 (281) 2012.
Фото: Кашира. Городская зарисовка. Фото AFP
Для того чтобы дать определение скрытым полномочиям Президента, необходимо, на наш взгляд, определиться с понятием «полномочие». В словаре В.И.Даля есть слово «полномочить», т.е. кого-то уполномочивать, передавать свою власть [1]. В словаре С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой под полномочиями понимается официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел [2].
Итак, под полномочиями Президента понимается предоставленное (делегированное) главе государства Конституцией и федеральными законами право осуществлять деятельность, прописанную в Конституции и в федеральных законах.
Соответственно, полномочия Президента могут быть конституционными и законодательными. В первом случае мы говорим о полномочиях Президента, предоставленных ему Конституцией, во втором — о полномочиях, предоставленных Президенту федеральными законами.
М.А.Краснов выделяет следующие полномочия президента по форме юридического закрепления правовых возможностей [3]:
— конституционные;
— имплицитные;
— скрытые;
— законодательные.
На наш взгляд, скрытые полномочия и имплицитные полномочия есть одно и то же. В обоих случаях мы говорим о подразумеваемых полномочиях Президента РФ, которые прямо не указаны в законодательстве, но которые вытекают из его основной деятельности. Опыт исторического развития показывает, что во всех странах на молодую республику покушается глава государства, который при поддержке своих сторонников, а то и массы консервативно настроенного населения пытается установить свою единоличную власть в стране, более или менее жесткую диктатуру. Россия не является исключением. В сентябре 1993 г. Конституционный Суд РФ безоглядно встал на защиту республики во главе с Верховным Советом РФ, за что поплатился приостановлением его деятельности [4]. Это было показательным для судей Конституционного Суда. В обществе, где не уважают право и конституцию или еще не сложилось уважения к новой власти, новым законам, суду не на кого опереться. При наличии всех деклараций о независимости суда он остается беззащитным перед лицом власти. Этим можно оправдать многие последующие решения Конституционного Суда РФ, обеспечивавшие укрепление президентской власти в России.
Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике [5].
В тексте самого Постановления Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации» [6].
Таким образом, Конституционный суд посчитал, что в данном деле поручение Президента соответствующим структурам навести порядок на территории Чеченской Республики без введения режима чрезвычайной ситуации не противоречит нормам Конституции РФ. При этом Суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий:
а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов);
б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.
Таким образом, Президент в данной ситуации применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ.
Необходимо отметить, что не все судьи поддержали предложенную концепцию и выразили свое особое мнение. К примеру, Н.В.Витрук выразился так: «Институт „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования „скрытых (подразумеваемых)“ полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства» [7].
Достаточно резко по этому поводу высказался В.Д.Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя» [8].
Б.С.Эбзеев не приемлет существования скрытых полномочий, утверждая: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке» [9].
Интересно мнение В.А.Шеховцова по данному вопросу: «Отказавшись высказать свое мнение относительно нарушения прав и свобод человека в Чечне федеральными войсками, включая само право на жизнь, Конституционный суд тем самым молчаливо одобрил акты, в которых суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность стоят выше прав человека. Тем самым нарушил главную статью Конституции — статью 2, объявившую высшей ценностью в России именно человека и его права и свободы» [10].
Примечательно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н.Ельцина, согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов.
Однако судья В.О.Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: „Своя рука владыка“. Эта „саморегуляция“, не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может рассматривать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые „скрытые (подразумеваемые)“ полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними» [11].
Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующих решениях Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал право Президента РФ осуществлять законотворческие функции в том случае, если по какому-то вопросу не принят закон. Это решение Суда открыло дорогу для формирования «указного права».
Судья В.О.Лучин в своем Особом мнении отметил, что данное решение подрывает принцип верховенства закона. Чтобы не умалять власть парламента, временные указы Президента, носящие характер закона, могли бы издаваться с условием одобрения их Федеральным Собранием [12].
Несомненно, вышеназванные акты Конституционного суда на момент их принятия отражали интересы власти и легитимировали действия власти. Однако необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимостью и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества представителей, не разделяющих политику Б.Н.Ельцина, предсказать было сложно. Стране нужны были оперативные решения текущих социально-экономических вопросов, и Б.Н.Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности.
Использование скрытых полномочий предполагает высокую степень ответственности лидера государства, так как именно от его действий, моральных качеств могут зависеть судьбы людей. Однако концепция реализации скрытых полномочий главой государства может нести угрозу реализации принципа разделения властей. Ощущение огромной власти, которую никто не сдерживает, понимание того, что любые действия можно подстроить под соответствующую норму закона, очень опасно для молодой демократии. Поэтому, как только в стране создается стабильная политическая обстановка, необходимо, чтобы теория разделения властей стала реально действующей, чтобы начала работать система сдержек и противовесов.
В России исторически так сложилось, что идеи о единоличной власти главы государства очень распространены. Однако, как показывает практика, с укреплением социально-экономического положения государства эффективной оказывается не президентская республика, а смешанная и парламентская. На наш взгляд, только данные виды республики позволяют наиболее полно реализовать систему сдержек и противовесов.
Как верно заметил профессор М.А.Краснов, «границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда» [13].
Современные реалии российской политической жизни таковы, что Президент обладает огромными полномочиями, которые реализуются в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. Естественно, Президент единолично физически не может справиться с взятыми на себя полномочиями.
От его имени начинает действовать Администрация Президента, которая разрастается все больше и больше. Она превращается в мощный теневой кабинет, который пытается подменить все органы власти, всех проконтролировать. Никому не известные, не подконтрольные ни одному органу государства чиновники принимают решения по важнейшим вопросам государственной жизни и не отвечают за последствия их реализации. В состав Администрации Президента входят полномочные представители Президента. По мнению некоторых исследователей, введение института полномочных представителей президента в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах [14]. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми.
В стандартной ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на местах.
В последнее время о скрытых полномочиях Президента практически не говорят. Возможно, это обусловлено тем, что Президент не использует их, а возможно, тем, что общественность перестала реагировать на действия руководства страны, которые в принципе можно было бы охарактеризовать как реализацию скрытых полномочий.
Выборы в Госдуму в декабре 2011 года показали, что активная гражданская позиция в нашей стране существует, граждане понимают, что необходимы перемены, в стране должна быть политическая альтернатива, реально работающий механизм сдержек и противовесов. Только в этом случае возможно прогрессивное социально-экономическое развитие государства, при котором понятие «скрытые полномочия главы государства» уйдет в историю.
ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Толковый словарь живого великорусского языка В. И. Даля / ред. И. А. Бодуэн де Куртенэ [Электронный ресурс]. М., 2004. URL: http://slovari.ru/
[2] Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка [Электронный ресурс] / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. URL: http://slovari.ru/
[3] Краснов, М. А. Персоналистский режим в России: Опыт институционального анализа. М., 2006. С. 19.
[4] Указ Президента РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3921.
[5] Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа, зоне Осетино-Ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. No 1360 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».
[6] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».
[10] Шеховцов, В. А. Конституция России и конституционный контроль: учеб. пособие. М., 2008. С. 48.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».
[12] Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
[13] Краснов, М. А. Институциональный фактор искажения духа // Конституц. вестн. 2008. № 1 (19). С. 30.
[14] Лысенко, В. Н. Перспективы федерализма в России. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казан. федералист. 2002. № 2. С. 25.
Статья 93. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности.
1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности, а Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, лишен неприкосновенности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации, как действующего, так и прекратившего исполнение своих полномочий, признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности, о лишении неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа соответственно сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности, о лишении неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, считается отклоненным.